Concessões brasileiras
No caso brasileiro, as áreas dos portos brasileiros, geralmente, são propriedade da União e podem ter sua exploração delegada a entidades privadas.
Os portos organizados são explorados pela União, diretamente ou mediante concessão, que pode transferir o direito de exploração do porto para o estado e município em que ele se encontra.
O estado ou o município, por sua vez, pode explorar o porto instituindo uma autarquia ou promovendo sua concessão à entidade privada17.
17 Alguns dos principais portos que foram delegados para estados e municípios, após 1996, são:
Rio Grande e Porto Alegre, para o governo do estado do Rio Grande do Sul; Itajaí, para o município de Itajaí/SC; Paranaguá, para o governo do estado do Paraná; Cabedelo, para o governo do estado da Paraíba; Itaqui, para o governo do estado do Maranhão; Manaus, para o governo do estado do Amazonas; e Porto Velho, para o governo do estado de Rondônia.
Outros importantes portos foram mantidos sob o controle da União, incluindo os grandes portos da região Sudeste: Santos, Sepetiba, Rio de Janeiro e Vitória, além dos portos da Bahia: Salvador, Aratu e Ilhéus, e dos portos do Pará e do porto de Fortaleza
Apesar de sua previsão legal, nenhuma concessão da administração portuária a entidades privadas foi observada após a Lei dos Portos.
A única concessão da administração portuária para uma entidade privada no Brasil é a Companhia Docas de Imbituba, em Santa Catarina.
Essa concessão, no entanto, foi estabelecida antes da aprovação da Lei dos Portos.
Segundo LACERDA, a ausência de novas administrações portuárias privadas deve-se à falta de clareza sobre as responsabilidades das autoridades portuárias públicas e das empresas administradoras portuárias privadas18. 18 Lacerda. Op.Cit.
O autor comenta que a indefinição quanto aos papéis públicos e privados na infra-estrutura portuária é expressa no artigo 3º da Lei nº 8.630/1993, que identifica a administração do porto com a Autoridade Portuária.
A lei, em seu artigo 33, apesar de estabelecer a possibilidade de a administração do porto ser exercida “pela entidade concessionária do porto organizado”, declara como competências da administração do porto uma série de atribuições que não são delegáveis a entidades privadas, por serem de competência eminentemente pública, tais como:
“fazer cumprir as leis, os regulamentos do serviço e as cláusulas do contrato de concessão;
fiscalizar as operações portuárias;
organizar e regulamentar a guarda portuária;
lavrar autos de infração e instaurar processos administrativos, aplicando as penalidades previstas em lei”.
A viabilização da concessão privada da infra-estrutura portuária, portanto, depende da separação entre administrações portuárias e autoridades portuárias, atribuindo às primeiras as funções melhor desempenhadas pelo setor privado, como a realização de investimentos e a gestão da infra-estrutura portuária, e às segundas as funções tipicamente públicas, planejamento, regulação e fiscalização do porto.
Boas práticas de governança
Além da correta atribuição de funções entre o setor público e o privado, o bom funcionamento dos portos depende do controle das estruturas corporativas, administrações portuárias e Autoridades Portuárias.
O conceito de governança diz respeito à forma de direção e controle das estruturas corporativas, por meio da definição de direitos e responsabilidades entre os diferentes participantes da corporação, ou seja, diretoria, conselhos,acionistas majoritários e minoritários e das regras e procedimentos para a tomada de decisões.
Como visto nos Estados Unidos e Canadá, a prática institucionalizada de mecanismos de governança impõe limites à ingerência dos governos nos assuntos portuários, via o disciplinamento do poder de indicação política dos cargos de direção das autoridades portuárias, bem como a influência dos governos locais sobre a autonomia financeira dos portos.
No Brasil, as administrações portuárias estatais, que acumulam as funções de Autoridades Portuárias, são integralmente controladas pelo poder executivo da instância geopolítica responsável pela exploração do porto.
O compartilhamento do poder decisório com outros agentes portuários está limitado ao Conselho de Autoridade Portuária (CAP) que, no entanto, tem prerrogativas limitadas e ainda carentes de definição.19 19 Existem atualmente 29 CAPs constituídos legalmente, cujas competências mais importantes são aprovar o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto, baixar o regulamento de exploração do porto e homologar o seu horário de funcionamento e os valores das tarifas portuárias.
Os CAPs também têm funções não deliberativas, tais como “manifestar-se sobre os programas de obras, aquisições e melhoramentos da infra-estrutura portuária” e “opinar sobre a proposta de orçamento do porto”, além da indicação de dois representantes do conselho de administração do porto
Esses conselhos são uma forma de compartilhamento, pelos governos, do exercício do poder público nos portos. Encontram-se representadas em cada CAP todas as instâncias geopolíticas dos governos, município, estado e União, assim como outros atores com interesses nos portos, como os trabalhadores e os operadores portuários e instituições não-governamentais, como a Associação de Comércio Exterior e as associações comerciais locais.
A incorporação de vários grupos com interesses nos portos e a limitação da representação dos governos nesses Conselhos favorecem decisões menos capturadas por interesses particulares e, em tese, aumento da transparência dos processos decisórios.
Contudo, a multiplicidade de interesses representados pode dificultar o seu processo de tomada de decisões.
A despeito de seu potencial, os CAPs têm participação limitada nas deliberações a respeito de assuntos portuários e suas funções e natureza jurídica demandam de definições.
Observe-se, ainda o fato dos Conselhos de Autoridade não disporem de suporte financeiro próprio, dependendo exclusivamente da administração portuária, para a sua efetiva atuação.
Projeto de Aperfeiçoamento do Controle Externo da Regulação do Tribunal de Contas da União
– SEFID
Brasília/DF, 30 de novembro de 2007
Relatório do Modelo Desenvolvido de M&T para
Fiscalização da Regulação Econômico-Financeira do Setor Portuário – Produto 3
www.fgv.br/sefid / www.fgvprojetos.fgv.br
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