Relatorio da FREF dos Portos

Relatório do Modelo de M&T para Fiscalização da Regulação Econômico-Financeira do Setor Portuário

Para uma adequada percepção das relações institucionais que caracterizam o modelo brasileiro, é necessário comentar a interdependência e atuação da Autoridade Portuária e da influência da questão da mão-de-obra portuária nos custos portuários.
Relativamente à regulação dos interesses dos diversos agentes que atuam no ambiente portuário, onde tratamos, especificamente, dos operadores e dos terminais portuários.
Quanto à atuação da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, da Antaq e do DNIT, essa temática foi anteriormente abordada no Relatório nº 1, sendo as necessárias citações apontadas no decorrer deste trabalho4.
4 Constam do Relatório I as competências da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, da Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ e do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT.

À Autoridade Portuária cabe exercer as funções de gestora dos ativos portuários e do patrimônio ambiental. Sua atuação como administradora

deve ser voltada para o porto organizado, tendo como missão promover quantitativa e qualitativamente a atividade portuária sob sua gestão, por meio de parcerias privadas, buscando preservar um ambiente concorrencial, com preços compatíveis com a economia local e internacional, com gestão voltada para o seu cliente, e preservando, acima de tudo, o meio ambiente em que está inserida.

Nesse contexto as Autoridades Portuárias desempenham funções de entidade reguladora local, gestora de patrimônio e administradora portuária, exercendo funções básicas e essenciais às tarefas que lhes foram confiadas, podendo exercer outras funções opcionais e de natureza avançada, a serem agregadas à medida que se envolvam com mais questões comerciais e de marketing portuário. Entre as funções básicas das Autoridades Portuárias, temos o seguinte rol de atividades.

Administração e operação portuária. Manter a segurança operacional.
Assegurar o livre acesso de embarcações e veículos ao porto.
Controlar o tráfego nas áreas condominiais terrestres e marítimas.
 Coordenar os diversos agentes de Autoridade Portuária.
Fiscalizar, controlar e normatizar as operações.
Aplicar tarifas portuárias.
Coletar, tratar e divulgar as informações acerca da atividade portuária.
 Acompanhar e controlar contratos operacionais, arrendamentos etc.
 Gerenciar as receitas
Manter a Autoridade Portuária técnica e financeiramente.
Prover e qualificar recursos humanos.
Planejamento da atividade.
Desenvolvimento comercial.
Assessoria técnica e comercial. Prestação de serviços de apoio. Marketing.

Com a promulgação da Lei dos Portos, o governo federal determinou o afastamento do setor público das operações portuárias, implementando um programa de desestatização de instalações e operações nos portos públicos, bem como desencadeou um processo de reestruturação das Companhias Docas, via um programa de incentivo à demissão voluntária.

Nesse sentido, foi estabelecida a obrigação dos operadores portuários de constituir, em cada porto organizado, um órgão de gestão de mão-de-obra do trabalho portuário em substituição aos sindicatos no registro, administração e fornecimento da mão-de-obra do trabalhador portuário avulso.
Os órgãos de gestão de mão-de-obra foram implantados em praticamente todos os portos públicos e atualmente desempenham suas funções básicas, quais sejam5: 5 Art. 18 da Lei nº 8.630/93.

Recebimento e atendimento das requisições de mão-de-obra. Escalação da mão-de-obra.
 Elaboração da folha de pagamento. Pagamento. Fornecimento de documento de identificação

A escalação continua, porém, a ser o grande obstáculo para a total implantação do modelo de administração da mão-de-obra avulsa, sendo sua execução desigual entre os portos nacionais, enquanto alguns escalam todas as categorias nas instalações do OGMO, outros ainda escalam determinadas categorias de trabalhadores portuários na sede dos respectivos Sindicatos.

O que busca o modelo de mão-de-obra nos portos nacionais é quebrar o monopólio dos sindicatos de trabalhadores avulsos no fornecimento da mão-de-obra de orla do cais, principalmente com relação à escalação, de forma a permitir que o tomador do serviço possa escolher livremente quais os empregados e o número que deseja contratar para executar determinada operação.

A questão do quantitativo no uso da força de trabalho está vinculada à introdução de novos processos de manuseio de cargas, em especial por meio da mecanização ostensiva e intensiva das operações de carga e descarga, o que tornará inevitável uma contínua avaliação do quantitativo de mão-de-obra necessária na movimentação de cargas portuárias dentro do porto organizado.

Mesmo com a introdução de novos processos operacionais e da celebração, em alguns portos, de acordos trabalhistas visando à operação de cargas durante 24 horas e vinculando o reajuste salarial da data-base com a redução gradual do número de trabalhadores, as equipes de trabalho continuam superdimensionadas, bem acima das reais necessidades para a movimentação das mercadorias7.

6 Segundo dados do GEIPOT, de setembro de 2001, nos portos do norte e nordeste a situação já foi resolvida, com exceção do porto de Suape. Nos portos do sul a escalação é toda ainda feita pelos sindicatos e nos portos de Vitória, Rio e Santos ainda não está totalmente resolvida a escalação da estiva. Exemplificando, na época do estudo, o Porto de Vitória escala portuários e arrumadores em instalações do OGMO e conferentes, consertadores e bloquistas na sede do Sindicato dos Conferentes.
 Reiniciadas as tratativas com os estivadores; no Rio de Janeiro, todas as categorias de avulsos em instalações do OGMO, embora a escalação da estiva ainda não esteja totalmente implantada. 
7 GEIPOT. Op. Cit..

A partir de dados divulgados em 2001, no porto de Santos constavam 11.112 avulsos, dos quais 6.150 registrados e 4.962 cadastrados, para toda a movimentação de carga. Essa quantidade é muitas vezes superior à necessária, tomando-se como referência os portos mais eficientes no mundo.

O porto de Barcelona, que tem a mesma escala de movimentação de contêineres que o porto de Santos, tem menos de 500 estivadores para os trabalhos de carga e descarga de navios full containers, todos empregados diretos dos operadores portuários. Pode-se verificar, porém, uma melhoria em relação a 1998, quando o contingente total de trabalhadores avulsos registrados e cadastrados no Porto de Santos atingia 13.712.

No porto do Rio de Janeiro, o problema não era menos grave.
 Para uma movimentação de carga seis vezes menor que de Santos existiam 2.548 avulsos registrados e 1.649 cadastrados, num total de 4.197 trabalhadores portuários dados de janeiro de 2001.
 Contudo, é verificada uma redução do número de trabalhadores que em 1998 era de 5.114 trabalhadores avulsos registrados e cadastrados.

Com os investimentos realizados na modernização dos terminais, aumentaram tanto a segurança das operações quanto a produtividade, que, no mínimo, triplicou. Em conseqüência, os trabalhadores portuários avulsos foram os grandes beneficiados, pois continuam a receber proporcionalmente à tonelagem de carga ou à quantidade de contêineres movimentados.

Exemplificando, se o terminal tinha uma produtividade média de 14 movimentos por hora, movimentando 84 contêineres num turno de 6 horas, passou a ter uma produtividade três vezes maior, movimentando o triplo da quantidade anterior no mesmo período, os ganhos de produtividade do terminal se transformam em ganhos de produção, integralmente repassados aos trabalhadores portuários avulsos apropriados ao serviço, não ocorrendo qualquer redução do custo unitário da movimentação de contêineres pelo terminal8.

8 Conforme estudo do GEIPOT, realizado em 2001, em Santos somente o custo médio do manuseio da carga era da ordem de US$135/contêiner, correspondendo a cerca de 75% do custo total da movimentação do contêiner dentro do porto tarifas portuárias, manuseio e entrada e saída do navio e maior que o custo total dos serviços em vários portos do mundo. Além disso, na movimentação de contêineres o encarecimento do custo da mão-de-obra nos finais de semana, cerca de 213%, inviabiliza a operação nesses dias. A conseqüência era a concentração de navios nos demais dias, prejudicando a qualidade dos serviços.
Diante do exposto neste tópico, o modelo portuário nacional pode ser identificado pelas seguintes características:

a) as administrações portuárias têm sua autonomia limitada para a livre prática de preços e da contratação e desligamento de pessoal, além disso, apresentam reduzida iniciativa ou visão empresarial de desenvolvimento comercial;
 b) os mecanismos legais de atuação do CAP não são claros;
 c) as responsabilidades e a forma de composição dos blocos de interesse no CAP não têm precedente conhecido nos demais países, refletindo nosso hibridismo institucional;
d) embora se busque atrair para o processo a capacidade empresarial privada, a tarifa é fiscalizada a fim de não sobrecarregar os custos de transporte e de evitar a geração de pressões inflacionárias.
e) o modelo institucional brasileiro ainda não alcançou uma identidade organizacional própria, identificada com o compromisso de cumprir com eficiência seu papel;
 f) mesmo com os OGMO’s, a escalação continua a ser o grande obstáculo para a total implantação do modelo de administração da mão-de-obra avulsa, sendo sua execução desigual entre os portos nacionais. g) a questão da mão-de-obra ainda não permite que o tomador do serviço possa escolher livremente quais os empregados e o número que deseja contratar para executar determinada operação.

Qual a viabilidade de ampliação da autonomia gerencial das administrações portuárias quanto à fixação das tarifas? Qual o nível de preços considerado adequado para a liberação do valor das tarifas portuárias? Quais as principais iniciativas de desenvolvimento comercial implementadas pelas administrações portuárias?
Quais as principais divergências sobre a amplitude dos poderes dos CAPs?
 Quais as metas projetadas para melhoria da eficiência nos serviços portuários?
Quais as metas projetadas para melhoria na qualificação e no preço da mão-de-obra?

Projeto de Aperfeiçoamento do Controle Externo da Regulação do Tribunal de Contas da União
 – SEFID Brasília/DF, 30 de novembro de 2007
Relatório do Modelo Desenvolvido de M&T para
Fiscalização da Regulação Econômico-Financeira do Setor Portuário – Produto 3
www.fgv.br/sefid / www.fgvprojetos.fgv.br