Modernização e simplificação regulatoria no setor portuario I

3 PROJETO-PILOTO:

O SETOR PORTUÁRIO

A abordagem vertical é o modo de tratamento mais interessante a ser utilizado em um projeto-piloto – o modo mais adequado de experimentar a adoção de novos métodos e processos – e o setor portuário pode ser considerado a escolha mais natural.

Ao contrário de outros setores de infraestrutura que, uma vez iniciado o processo de modernização e introdução da lógica de mercado, dinamizaram-se e impulsionaram a expansão da economia brasileira, o setor portuário vem tornando-se um entrave crescente à economia.

Os seus custos afetam de forma desigual segmentos da economia e da sociedade: por um lado, as pequenas e médias empresas exportadoras e importadoras e a comunidade de consumidores são assimetricamente afetadas, e, por outro lado, têm pequena ou nula capacidade de organizarem seus interesses coletivos e difusos.

Em perspectiva histórica, o setor portuário, no Brasil, tem sua evolução marcada por quatro eventos:

 em 1808, “a abertura dos portos às nações amigas”, quando o desenvolvimento do setor foi impulsionado pelo investimento privado;

 em 1934, a estatização dos portos, no início do Estado Novo;

em 1964, a criação da Empresa de Portos do Brasil S/A Portobrás, que ampliou o controle estatal, desempenhando funções de gestão e exploração portuária – no espírito da época, os portos foram considerados agentes de segurança nacional; e

  em 1991, a extinção da Portobrás, sendo proposta a reforma do setor e tendo promulgada a Lei no 8.360 de 1993, de Modernização dos Portos, em linha com a tendência mundial de privatização.

O arcabouço legal considerado para o setor portuário, por sua vez, é o seguinte:

 Constituição Federal de 1988: elenca portos entre serviços públicos Artigo 175;

Lei no 8.630 de 1993:

 Lei de Modernização dos Portos, que estabelece dois tipos de instalação portuária: terminais de uso público e de uso privativo;2

 Lei no 10.233 de 2001:

 cria a Agência Nacional de Transportes Aquaviários ANTAQ e também a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT como ente responsável pela implementação de políticas públicas;

 Lei no 11.518 de 2007:

cria a Secretaria Especial de Portos da Presidência da República SEP/PR para assessorar a presidência na formulação de políticas e de diretrizes para o fomento do setor de portos e de terminais portuários marítimos, e promover a execução e a avaliação de medidas de apoio ao desenvolvimento de infraestrutura; e

 Decreto no 6.620 de 2008: estabelece formas de exploração dos portos e de instalações portuárias de uso público ou privativo e regula a concessão de portos organizados.

A Lei de Modernização dos Portos de 1993 definiu os seguintes cinco novos atores, públicos e privados,responsáveis pela organização institucional dos portos.

1. A autoridade portuária AP administra o porto organizado e cuida: do investimento e da manutenção da infraestrutura portuária e de acessos; do planejamento estratégico do porto; da promoção e do marketing;

da fiscalização dos operadores portuários privados na execução dos contratos; da regulação e do controle etc.

2. O Conselho da Autoridade Portuária CAP sobrepõe-se à AP, sendo composto por 26 membros em quatro blocos de atores participantes do porto: o Bloco do Poder Público BPP, o Bloco dos Operadores Portuários BOP, o Bloco da Classe dos Trabalhadores Portuários BCTP e o Bloco dos Usuários dos Serviços Portuários BUSP.

 Note-se que o CAP é um órgão com múltipla representação de interesses,interferindo sobre concessionários privados e sobre definição de estratégia, de regulação e de fiscalização.

3. O Operador Portuário OP é o órgão executivo de gerência, de fiscalização, de regulamentação, de organização e de promoção da atividade portuária.

Dele depende a gestão de recursos humanos efetivos e de prestadores de serviços, atividade realizada pelo Órgão Gestor de Mão de Obra OGMO.

4. O OGMO administra a contratação, a escala e a alocação de trabalhadores portuários TP e de trabalhadores portuários avulsos TPA.

5. As companhias docas, por fim, são empresas públicas estaduais que, mediante delegação por parte do Ministério dos Transportes, assumem o papel de autoridade portuária nos portos sob sua jurisdição.

O sítio da SEP/PR afirma que “o sistema portuário brasileiro é composto por 37 portos públicos, entre marítimos e fluviais.

Deste total, 18 são delegados, concedidos ou têm sua operação autorizada à administração por parte dos governos estaduais e municipais. Existem ainda 42 terminais de uso privativo e três complexos portuários que operam sob concessão à iniciativa privada”.

Em linhas gerais, a Lei no 8.630 de 1993 deu origem a um modelo “landlord port à brasileira”, adaptando o bem-sucedido modelo internacional de divisão de atividades entre o poder público, na gestão das atividades com características de bem público infraestrutura portuária comum e de acesso marítimo e terrestre, regulação,e o setor privado prestação de serviços portuários.

 Tal arranjo neocorporativista inspira-se de forma longínqua no modelo de participação social observado na Europa.

 Este modelo é, contudo, mais próximo da recorrente experiência brasileira – desde os anos 1930 – de incorporação de interesses ao aparelho de Estado, com o fito de evitar o tratamento de conflitos, a despeito de seu potencial de geração de ineficiência econômica e desfuncionalidade institucional.

Antes de prosseguir, vale destacar os principais conceitos e definições técnicas do setor.

 Em primeiro lugar, a diferença entre os portos públicos e os privados: os portos públicos podem ser operados por concessão a empresa pública ou privada, mediante prévia licitação; já as instalações portuárias de uso privativo dependem unicamente de autorização por parte do poder público para que operem.

A movimentação nas instalações portuárias de uso privativo pode ser:

i) de carga própria, em terminal portuário de uso exclusivo;

ii) principalmente de carga própria e, em caráter subsidiário e eventual, de terceiros, em terminal portuário de uso misto;

e iii) de passageiros, em instalação portuária de turismo.

Os terminais portuários especializam-se em granéis líquidos, sólidos e de carga geral.

 Estes dois últimos são os de maior dinamismo e crescimento, e utilizam-se atualmente de contêineres, sendo também chamados de terminais de contêineres.

Terminais de uso privativo predominantemente movimentam granéis líquidos 78% do total e sólidos 67% do total.

Lucia Helena Salgado
Rafael Pinho de Morais

Graziela Ferrero Zucoloto

Samuel da Silva Rezende