A abordagem adotada para se elaborar uma proposta de modernização e de simplificação regulatória tem como pressuposto o papel central das instituições no desenvolvimento econômico. A qualidade das instituições é fator determinante da competitividade e do desenvolvimento dos países, influenciando decisões de investimento e de organização da produção, definindo como as sociedades compartilham custos e benefícios do desenvolvimento.
O funcionamento e o grau de evolução das instituições afetam os custos dos negócios e o ritmo de desenvolvimento econômico.
Indicadores recentemente publicados informam que a qualidade das instituições no Brasil, medida pelo seu impacto sobre os custos e sobre as decisões de negócios, tem tido resultados variados: no ranking Ease of Doing Business de 183 economias feito pelo Banco Mundial, o Brasil ocupa a 126ª posição em 2012, tendo caído seis posições com relação ao ranking anterior (de 2011); já no Relatório de Competitividade Global 2011-2012 do Fórum Econômico Mundial, o nível de competitividade brasileira aumentou cinco posições com relação à última apuração, encontrando-se na 53a posição entre 142 países; e ainda no mesmo relatório, no primeiro pilar da competitividade – justamente o das instituições – a posição ocupada pelo Brasil é preocupante: 77a.
A elevada carga regulatória/burocrática, considerada um dos mais significativos indicadores de baixa qualidade das instituições, é, após as taxas de juros, o principal fator a gerar impacto sobre a competitividade dos negócios e, em particular, das exportações brasileiras.
Burocracia das exportações
Brasil Países da OCDE
N de documentos necessários 7 4
N de dias necessários 13 11
Custo da exportação (contêiner) US$ 2.215 US$ 1.032
Fonte: World Bank (2012).
Considerando o quadro de baixa qualidade das instituições apresentado, discute-se neste trabalho um programa de simplificação regulatória que poderia contribuir para a redução do custo da “burocracia” sobre o dia a dia das empresas e dos cidadãos, liberando recursos para atividades produtivas com resultados mensuráveis de elevação de produtividade, de crescimento e de bem-estar.
A proposta analisada neste trabalho apoia-se em programas anteriores, tais como o Programa Nacional de Desburocratização (1979), o Programa Federal de Desregulamentação (1991) e o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – Gespública (2007),atualizando-os com as novas técnicas e experiências, em particular as desenvolvidas no Reino Unido.
Radar
Um programa redesenhado a partir de agora teria como foco inicial o estoque regulatório, visando à sua simplificação e modernização, e reveria as incongruências e as desfuncionalidades do desenho institucional, responsáveis por gerar amarras prejudiciais ao desenvolvimento.
A função deste programa seria complementar o papel de outros que buscam elevar a competitividade da economia brasileira, assim como a qualidade das atividades de natureza regulatória desempenhadas pelo poder público.
Após esta introdução, a seção 2 discute questões metodológicas relacionadas à análise regulatória; a 3 apresenta o setor portuário como caso piloto a ser estudado; a quarta seção realiza um diagnóstico deste setor; a quinta analisa a viabilidade política de implementação da agenda de simplificação institucional; a seção 6 discute os custos da mão de obra no setor portuário; a 7 discute as ambiguidades institucionais geradoras de assimetrias concorrenciais; e a última seção conclui apresentando uma agenda de modernização no projeto-piloto.
QUESTÕES METODOLÓGICAS
Um programa que objetive atacar o estoque regulatório e rever incongruências do desenho institucional deve, em primeiro lugar, levar em conta sua abordagem de tratamento.
Uma abordagem “transversal”, por um lado,teria como foco: o mapeamento das principais áreas afetadas por custos regulatórios; a mensuração de impactos negativos; e a simulação sistemática dos efeitos de uma possível retirada de entraves e simplificação de normas.
A partir daí, estratégias de implementação de metas horizontais de corte de custos poderão ser definidas.A abordagem “vertical”, por outro lado, considera um único setor da atividade econômica no qual os custos regulatórios sejam elevados, prejudicando de forma mensurável o bem-estar e a eficiência.
Escolhido o setor,elabora-se um programa focado na redução da carga administrativa.
Independentemente da abordagem adotada, um projeto para um programa de redução de carga administrativa deve ser planejado para ter duração finita, contendo prazos e metas de cumprimento e mecanismos de prestação de contas predefinidos.
Realizar um estudo da viabilidade e da conveniência política é o passo subsequente.
Nesta etapa:
identificam-se os segmentos da sociedade que seriam beneficiados pela retirada de entraves e pela simplificação de normas;
identificam-se todos os atores políticos, sociais e econômicos cujos interesses estão envolvidos na normatização e na operação do setor, e os arranjos institucionais em que se movem; e verifica-se a existência de lacunas de inteligência e tratamento político de aspectos dos arranjos institucionais que, caso atacados, poderão afetar de forma significativa o desempenho do setor em análise.
Neste exercício, amplia-se o grau de refinamento do dimensionamento numérico e econômico, a fim de evidenciar conflitos de interesse, sobreposições de competências, incompatibilidades de funções e outros aspectos institucionais a serem corrigidos.
Lucia Helena Salgado2
Rafael Pinho de Morais
Graziela Ferrero Zucoloto
Samuel da Silva Rezende
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